Boring av brønner og energibrønner i tettbygd strøk – del 1: Den offentligrettslige reguleringen

Når kreves søknad og tillatelse – og når kreves det ikke?

1.  Innledning

Grunnvarme fremstilles ofte som et «lavthengende» og relativt ukomplisert bidrag til det grønne skiftet. Teknologien er velprøvd, og etterspørselen har økt kraftig i takt med strømprisene.

Det som lett overses, er at etablering av energibrønner – særlig i tettbygd strøk og i større brønnparker – er et grunnarbeid med et ikke ubetydelig skadepotensial: perforering av vannførende lag kan utløse poretrykksendringer, drenasje av grunnvann og etterfølgende setningsskader på omkringliggende bebyggelse som kan pågå i flere år før grunnen stabiliserer seg.

Denne første artikkelen i en serie på fire ser nærmere på det offentligrettslige rammeverket som gjelder når det etableres brønner og energibrønner i tettbygd strøk: Når utløses søknads- og tillatelsesplikt, når gjelder unntak, og hvordan varierer terskelen mellom kommuner?

Fremstillingen er svært generell og bygger dels påregelverket, dels på det som fremkommer av saksbehandlingspraksis ogbransjestandarden NS 3056: 2012, samt på Norges geologiske undersøkelses (NGU)offentlige rolle og publiserte materiale.

2.  Det rettslige landskapet: et sammensatt «lappeteppe»

Det finnes ikke én egen lov som regulerer boring av (energi)brønner.

Reguleringen er fragmentert mellom flere regelsett med tildels ulikt formål, og som til sammen bestemmer om og når det kreves søknad:

Plan- og bygningsloven regulerer om tiltaket ersøknadspliktig som byggesak, og retter seg mot forhold som avstand tilnabogrense, konstruksjonssikkerhet og hulltaking i bærende konstruksjoner(grunnmur) ved etablering av brønnpark.

Vannressursloven regulerer forholdet til grunnvannet som ressurs og til tredjeparts vassdragsinteresser, og pålegger den som borer etter vann en selvstendig aktsomhetsplikt uavhengig av om tiltaket for øvrig er søknadspliktig.

• Forurensningsloven kan komme inn der grunnen er forurenset, eller der boringen skaper risiko for spredning av forurensning via grunnvannet.
• Naboloven regulerer det sivilrettslige forholdet til naboer uavhengig av om tiltaket er offentligrettslig godkjent, og kan ramme tiltak som er urimelige eller     unødvendige overfor naboeiendom selv om ingen tillatelse var påkrevd.
• Sektorregelverk kan komme i tillegg der boringen skjer i nærheten av jernbane, sporveisanlegg eller annen kritisk infrastruktur, med egne søknads- eller dispensasjonskrav.

Konsekvensen av dette sammensatte bildet er at det ikke finnes ett enkelt svar på spørsmålet «må jeg søke?». Svaret avhenger av tiltakets størrelse, plassering, grunnforhold og hvilken infrastruktur som ligger i nærheten – og praksis synes å variere noe fra kommune til kommune.

3.  Søknadspliktetter plan- og bygningsloven: hovedregelen og gråsonene

Et gjennomgående praktisk spørsmål er om selve boringen av (energi)brønner er søknadspliktig etter plan- og bygningsloven.

Et naturlig utgangspunkt for søknadsplikten burde etter min vurdering være tiltakets skadepotensiale. Men, dagens regulering knytter i praksis søknadsplikten til formelle kriterier som avstand til nabogrense, konstruksjonssikkerhet og tiltakstype, snarere enn til en vurdering av den reelle risikoen boringen representerer.

Underliggende saksdokumentasjon fra kommunalbyggesaksbehandling illustrerer dette: I en konkret sak ble en søknad om«hulltaking i grunnmur ved etablering av brønnpark» innsendt til kommunensplan- og bygningsetat med tiltakshaver, søker og ansvarlig entreprenør formeltangitt, men saken ble ikke tatt til videre realitetsbehandling og søknaden blederfor trukket.

Dette peker på et sentralt praktisk poeng: det er ofte ikkeselve (energi)brønnen (borehullet i grunnen) som utløser byggesaksbehandling,men tilknyttede tiltak – typisk hulltaking i bærende grunnmur for føring av rørog kabler inn i bygningen, oppføring av teknisk rom/brønnhus, eller vesentligterrenginngrep.

Boring av selve brønnen, isolert sett, faller ofte utenfor den klassiske søknadsplikten for «tiltak» etter plan- og bygningsloven, mens de bygningsmessige tilknytningsarbeidene kan være søknadspliktige eller kreve melding, avhengig av omfang og plassering.

Dette skaper en gråsone: en boreentreprenør og entiltakshaver kan lett innrette seg etter at «brønnen» ikke krever tillatelse,uten å fange opp at andre tiltak (følgearbeider) gjør det – eller motsatt, antatt fravær av søknadsplikt for tilknytningsarbeidet betyr at hele tiltaket erunntatt kontroll. Ingen av delene er nødvendigvis riktig, og vurderingen mågjøres konkret opp mot den enkelte kommunens praksis og reguleringsplan forområdet.

I flere kommuner, herunder Oslo (fra juni 2020), praktiseres i tillegg et krav om at det skal foreligge en form for «geoteknisk prosjektering» ved etablering av energibrønner, uten at innholdet i et slikt krav er klart definert i regelverket eller i Eurokode 7.

I mangel av en felles standard synes praksis blant fagfolk å variere betydelig, fra grundige vurderinger til mer overfladiske notater. Etter min oppfatning bør en slik vurdering som et minimum omfatte en vurdering av grunnforholdene med sikte på skadepotensialet ved boring av energibrønner, en beskrivelse av avbøtende tiltak, og en klargjøring av at også utførende entreprenør har et selvstendig ansvar for valg av metode og fremgangsmåte for å oppnå en skånsom og skadefri utførelse.

4.  «Energipark»som eget terskelbegrep i kommunal praksis

Et forhold som gir grunn til bekymring for regeletterlevelse, er at flere kommuner har utviklet egne, ulike terskler for når et prosjekt anses som en «energipark» eller «brønnpark» som utløser strengere krav til forundersøkelse, dokumentasjon eller søknad – for eksempel en praksis der mer enn 30 brønner regnes som en energipark.

Slike terskler er ikke hjemlet i en felles nasjonal forskrift, men er dels utviklet gjennom kommunal saksbehandlingspraksis og dels gjennom veiledningsmateriale.

Dette gir to praktisk viktige konsekvenser. For det første blir rettstilstanden vanskelig å forutse for en aktør som opererer i flere kommuner: samme fysiske tiltak (for eksempel 25 energibrønner til et borettslag) kan behandles ulikt avhengig av hvor i landet eiendommen ligger.

For det andre er selve valget av terskel (antallbrønner) et unøyaktig mål på risiko.

Skadepotensialet ved brønnboring styres ikke primært av antall brønner, men av brønnenes samlede innvirkning på et geologisk influensområde – et område som ifølge NGU er «betinget av geologiske og geotekniske forhold» og kan omfatte både termisk og hydraulisk påvirkning på omgivelsene, uavhengig av om brønnparken består av én eller femti brønner. Et fåtall brønner boret gjennom sensitive marine leiravsetninger med gjennomboring av vannførende lag kan gi vesentlig større skadepotensial enn et større antall brønner boret i stabilt, tørt berg. Dette har også en teknisk side: en enkeltbrønn med en typisk diameter på rundt 115 mm har kapasitet til å føre og drenere svært store vannmengder dersom den treffer et vannførende lag,u avhengig av at det totale antallet brønner i anlegget for øvrig er lavt.

Den ene brønnen som ble boret i Sandefjordsaken (HR-2023-2420-A) er et godt eksempel på dette.

Etter min vurdering bør en regulering som skal fange opprisikoen ved brønnparker, i større grad ta utgangspunkt i geologiske oghydrogeologiske forhold på stedet – ikke et rent kvantitativt brønnantall.Antallsterskler kan i beste fall fungere som en praktisk foreløpig varsellampefor saksbehandlere, men bør ikke stå alene som avgjørende kriterium for om detkreves forundersøkelse eller tillatelse. Det må samtidig erkjennes at dettrolig vil være krevende å utforme presise, nasjonalt ensartede geologiskekriterier: selv kommuner som har arbeidet aktivt med problemstillingen isamarbeid med eksterne fagmiljøer, har så langt ikke lyktes med å etablereslike kriterier.

5.  Vannressursloven§ 46: aktsomhetsplikten som gjelder uansett søknadsplikt

Uavhengig av om tiltaket er søknadspliktig etter plan- og bygningsloven, gjelder vannressurslovens særskilte aktsomhetsplikt for den som borer etter vann.

Vannressursloven § 46 første ledd fastsetter at den som utfører boring etter vann, skal opptre aktsomt for å unngå skader og ulemper som følger av boringen. Ordlyden er ikke begrenset til boring etter vann i snever forstand, men omfatter etter sin ordlyd også annen påvirkning av grunnvannet. NGU legger på denne bakgrunn til grunn at bestemmelsen gjelder fullt ut også for (energi)brønner, ettersom lukkede (energi)brønnsystemer normalt vil kunne påvirke grunnvannet i og rundt borehullet, selv om det ikke bores etter vann i direkte forstand.

NGU er utpekt som vassdragsmyndighet etter vannressursloven§ 46, men har etter en tolkningsuttalelse fra Energidepartementet ingen formell håndhevingsrolle etter bestemmelsens første ledd første punktum; det er Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) som har reaksjonskompetansen etter lovens kapittel 12, mens NGU bidrar med fagkompetanse.

Det er heller ikke gitt noen forskrift som presiserer detnærmere innholdet i aktsomhetsplikten for (energi)boringer spesielt, til tross for at NVE i samarbeid med NGU har hjemmel til å utarbeide en slik forskrift. Det presiseres for øvrig at energibrønner ikke nødvendigvis er avhengige av grunnvann for å fungere: brønner kan også hente ut varme fra tørt berg, ettersom selve bergmassen leder varme. Vann i borehullet kan likevel være en fordel ved at kollektorslangene da ikke må støpes inn, mens det ved tørt berg oftere er nødvendig med innstøpt kollektor eller en koaksial løsning. Vannressurslovens aktsomhetsplikt er følgelig relevant fordi boringen kan påvirke grunnvannet der dette er til stede, ikke fordi grunnvann er en forutsetning for brønnens funksjon.

Dette innebærer i praksis et regulatorisk gap: aktsomhetsplikten er lovfestet, men dens konkrete innhold – hvilke undersøkelser som må gjøres før boring, hvilke geologiske indikatorer som bør utløse tiltak underveis – er ikke nærmere fastsatt i forskrift.

NGU har pekt på at dette skaper et udekket behov for et mer entydig regelverk om aktsomhet og ansvarsforhold ved brønnboring, særlig i lys av at (energi)brønner i større anlegg utgjør en stadig økende andel av brønnboringer i Norge.

6.  Oppgaveplikten til den nasjonale grunnvannsdatabasen

Et konkret og generelt gjeldende krav er oppgaveplikten etter forskrift om oppgaveplikt ved brønnboring og grunnvannsundersøkelser, som gjelder for alle typer (energi)boringer.

NS 3056:2012 minner om denne offentlige plikten og forutsetter at boreentreprenøren opplyser oppdragsgiveren om at arbeidet vil bli meldt til den nasjonale grunnvannsdatabasen, uavhengig av om det for øvrig kreves søknad om tillatelse.

Denne rapporteringen er ikke en tillatelsesordning, men et register- og kunnskapsverktøy: den bidrar til NGUs offentlig tilgjengelige grunnvannsdatabase (GRANADA), som i sin tur er en viktig kilde for fremtidige forundersøkelser i samme område.

Det er imidlertid ikke fastsatt klare minstekrav til hvor detaljert denne rapporteringen skal være, og detaljgraden i praksis varierer betydelig: enkelte registreringer angir kun brønn-ID, plassering og dybde til berg, mens andre inneholder en mer utførlig beskrivelse av lagdeling og tetningstiltak. Dette svekker etter min vurdering databasens verdi som grunnlag for fremtidige forundersøkelser.

7.  NGUs kart(leggings)ressurser som praktisk aktsomhetsverktøy

Et gjennomgående tema i NGUs offentlige rolle er at institusjonen forvalter kartleggingsdata som direkte er egnet til å redusere risikoen ved brønnboring, uavhengig av om det formelt kreves søknad.

NS 3056:2012 fremhever selv at «den nasjonale grunnvannsdatabasen ved Norges geologiske undersøkelse (NGU) kan gi informasjon om nærliggende etablerte brønner og i noen tilfeller om dyp til grunnvannet idet aktuelle området», og at «NGUs øvrige databaser kan gi informasjon om de geologiske forholdene», slik at «sammenstilling av eksisterende data kan forenkle omfanget av undersøkelsene».

Dette betyr at selv der ingen offentligrettslig søknadsplikt utløses, foreligger det et tilgjengelig kunnskapsgrunnlag – løsmassekart, berggrunnskart og grunnvannsdatabase – som en aktsom brønnborer og oppdragsgiver bør konsultere før arbeidet igangsettes.

Etter min vurdering bør minimumskravet til en slik forundersøkelse være å bruke de tilgjengelige dataene til å identifisere risikoen for grunnvannssenkning og setningsskader i det aktuelle influensområdet, før boringen igangsettes.

Det at informasjonen er fritt tilgjengelig, vil også ha en side mot aktsomhetsvurderingen i etterkant: dersom skade oppstår, vil det være vanskelig for en profesjonell brønnborer å anføre at risikoen ikke var forutsigbar, når relevante offentlige kartdata forelå. Dette temaet utdypes nærmere i artikkel 4 i denne serien.

8.  Grenseflater mot naboeiendom og infrastruktur

NS 3056:2012 anbefaler minsteavstander mellom brønner, blant annet 20–30 meter avhengig av brønntype, men presiserer samtidig at «disse avstandene er likevel ingen garanti for at påvirkning mellom brønner ikke kan forekomme».

Der anbefalte minsteavstander ikke kan oppnås, forutsetter standarden at «årsak til avviket oppgis», og at det vurderes avbøtende tiltaksom skråboring eller dypere fôring.

Ved boring nær jernbane, sporvei eller annen kritisk infrastruktur kommer gjerne et eget sektorregelverk i tillegg til plan- og bygningsloven. Praksis viser at infrastruktureiere selv foretar en avstandsvurdering og kan kreve dispensasjon etter pbl. § 19-1 dersom planlagt boring ligger for nær anlegget, mens tiltak med tilstrekkelig avstand ikke utløser slik dispensasjonsplikt.

Dette illustrerer at søknadsbildet for et konkret prosjekt ofte må kartlegges bredere enn bare opp mot kommunens byggesaksmyndighet – berørte infrastruktureiere, ledningseiere og naboer må identifiseres og eventuelt varsles eller søkes særskilt.

Det er en oppfatning blant de fleste i bransjen at NS3056:2012 har et behov for oppdatering, som f.eks. krav om tetting avbrønner tettbygd strøk.

9. Oppsummering og vurdering

Den offentligrettslige reguleringen av brønnboring i tettbygd strøk fremstår i dag som fragmentert og til dels uforutsigbar.

Søknadsplikten etter plan- og bygningsloven er ofte knyttet til tilknytningsarbeider snarere enn selve boringen, aktsomhetsplikten etter vannressursloven § 46 mangler presiserende forskrift, og enkeltkommuners egne terskler for «energipark» (for eksempel et gitt antall brønner) er verken nasjonalt harmonisert eller nødvendigvis egnet til å fange opp det reelle skadepotensialet, som i større grad avhenger av geologiske forhold enn av antall borehull.

Etter min vurdering peker dette i retning av et behov fortre grep:

     i.       en klarere og mer ensartet forskriftsreguleringav aktsomhetsplikten etter vannressursloven § 46, særlig for brønner ogbrønnparker i tettbygd strøk,

    ii.       nasjonale, geologisk baserte kriterier for nårforundersøkelse og eventuelt søknad skal kreves, fremfor rene antallsterskler,og

  iii.       tydeligere kommunal veiledning som synliggjør atfravær av søknadsplikt for selve borehullet ikke innebærer fravær avaktsomhetsplikt eller privatrettslig ansvar.

De privatrettslige og forsikringsmessige sidene av dette bildet – herunder hvem som bærer risikoen når skade likevel oppstår – behandles i artikkel 2 og 3 i denne serien.

Ønsker du å diskutere eller få mer informasjon om dette temaet (og artikkelserien), kan du tar du bare kontakt.

E-post: joakim@ibflegal.com

Mobil: +47 924 67 006

Advokat Joakim Bakke-Nielsen

‍